法治是中国式现代化的重要保障。党的二十届三中全会通过的《中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称“《决定》”)在论述进一步全面深化改革要坚持的六大原则时指出:“坚持全面依法治国,在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化,做到改革和法治相统一,重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。”只有逐渐完备中国特色社会主义法治体系,才能为中国式现代化提供强有力的法治支撑。完善中国特色社会主义法治体系,必须全面贯彻实施宪法,维护宪法权威,协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革。其中,立法是基础,是厉行法治的前提。越是强调法治,越是要提高立法质量。
中国式现代化蕴含了高质量立法的法治愿景,高质量立法是推进中国式现代化的内在保障。党的二十届三中全会提出在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化,这就要求我们一定要深刻把握法治与改革的重要关系,深化立法领域改革,以高质量立法推进中国式现代化。
党的十八大以来,习就改革和法治的关系作出了一系列重要论述,强调:“改革与法治如鸟之两翼、车之两轮,要坚持在法治下推进改革,在改革中完善法治。”由此可见,改革和法治存在必然联系。首先,改革越深入越要强调法治,进一步全面深化改革必须在法治轨道上进行。进一步全面深化改革要把制度建设和治理能力建设摆在更突出的位置,这就要求必须充分的发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,用法律制度巩固改革成果,破除制约发展的体制机制障碍。其次,全面依法治国是一项长期而重大的历史任务,也是一场深刻的社会变革,一定要通过改革推动法治体系的逐渐完备。法治领域改革是全面依法治国的突破口。只有不断推进法治领域改革,才能破除体制机制的障碍,从而推进全面依法治国。
有良法才能有善治。高质量立法是在法治轨道上进一步全面深化改革的重要基础。习指出:“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。”要做到改革与发展相统一,必须把握好科学立法这一重要环节。立法是落实改革方案、推进制度构建、规范改革路径的重要手段。在法治轨道上进一步全面深化改革、推进中国式现代化,对立法工作提出了许多新课题新要求。立法要主动适应改革的需要,通过高质量立法引导改革进程、破除改革阻碍、确认改革成果。在法治轨道上进一步全面深化改革,一定要通过立法,出台具备协调的框架结构、清晰的条文表述、自洽的事理逻辑的高质量法律制度,让法律制度更好适应改革和经济社会持续健康发展需要,为推进中国式现代化提供及时有效的制度保障。只有抓住提升立法质量这个关键,不断推进科学立法、民主立法、依法立法,按照客观规律和现代立法理论、方法,合理设定权利与义务、权力与责任的边界,增强立法的系统性、整体性、协同性,在供给侧进一步筑牢良法善治的根基,才能以良法善治保障高质量发展。
党的十八大以来,习格外的重视改进和加强立法工作,强调“时代在进步,实践在发展,不断对法律体系建设提出新需求,法律体系必须与时俱进加以完善”。以此为指导,我国立法工作不断迈出新步伐、取得新进展。
中国特色社会主义法律体系逐渐完备。党的十八大以来,我国新制定法律、修改法律、通过有关法律问题和重大问题的决定、作出立法解释的数量均大幅度的增加。同时,伴随着地方立法权的扩容,地方立法主体数量大幅度的增加,地方性法规大量出台。在国家法律层面,我国适时颁行了宪法修正案和数部刑法修正案,对立法法予以修订,制定编纂了新中国第一部民法典,为国家根本和基础性法律注入了新的智识成果和发展动力;逐渐完备经济发展、生态文明、公共安全等重要领域的立法布局,加快知识产权、数字化的经济、生物安全等新兴领域立法步伐。截至2024年7月,我国现行有效法律302件、行政法规594件,还有数量众多的地方性法规等,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系更科学完备、统一权威。在党内法规层面,中国聚焦“提高党内法规制定质量”这个核心,依据“1+4”的党内法规基本框架,综合采用多种形式,逐渐完备内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系,实现了党内法规体系从“比较完善”到“更完善”的飞跃。党内法规的内在融贯性和外在衔接性显著增强。
立法形式更为丰富多样。党的十八大以来,我们充分的发挥立改废释纂等立法形式在完善中国特色社会主义法律体系中的及其重要的作用,对于实践证明行之有效的改革举措及时上升为法律制度,对于不适应改革发展需求的法律和法规及时修订或废止,对于法律规范及时出台解释予以明确,对于同一领域相关联的法律及时进行整合。同时,不停地改进革新立法形式,坚持“大部头”立法,推进立法整体性发展;注重“小快灵”立法,增强立法的针对性;灵活运用授权决定、改革决定等形式,增强立法的时效性;创新“急用先行”形式,探索建立立法快速响应机制。
坚持民主立法的价值取向。党的十八大以来,我国立法工作坚持践行以民为本、立法为民理念,不停地改进革新公众参与立法的方式、拓宽公众有效参与立法的途径和渠道,更好地维护人民利益。将立法公开贯穿于立法全过程,不断健全立法机关与公众沟通机制、立法协调机制、法律和法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈意见机制,保证人民有序参与立法、凝聚社会共识。逐渐完备立法座谈会、论证会、听证会等制度,探索建立立法重大利益调整论证咨询等机制,精准把握不同群体的利益诉求。
立法工作体制机制更加顺畅高效。党的十八大以来,我们切实加强党对立法工作的集中统一领导,逐渐完备党领导立法工作的形式与程序;充分的发挥人大及其常委会对立法的主导作用,进一步加大人大对立法的组织协调,积极发挥各级人大在立法中的作用;加强完善立法的程序机制,积极地推进立法工作制度化、规范化、程序化发展;加强完善立法的备案审核和监督制度,切实开展合宪性审查和合法性审查,维护宪法权威和国家法律制度的统一。
深化立法领域改革是完善中国特色社会主义法治体系的重要环节。《决定》对深化立法领域改革提出了新要求,为我们进一步提升立法质量指明了目标方向、规划了重点任务。
完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,健全保证宪法全方面实施制度体系,建立宪法实施情况报告制度。宪法是国家的根本,中国特色社会主义法律体系的完善,必须从始至终坚持以宪法为核心,贯彻“根据宪法,制定本法”“与宪法不相抵触”“立法一定要符合宪法精神”等原则。宪法的实施涉及实施内容正确性、实施内容完整性、实施方式协调性和实施主体协作性等要求,是一项复杂的系统工程。因此,宪法的全方面实施必须依托于系统化的制度体系。健全保证宪法全面实施制度体系,一要坚持党的领导,将党的领导贯穿始终。二要逐渐完备宪法修改制度、宪法解释制度、宪法监督制度,健全宪法全方面实施的框架。三要逐渐完备主体性制度,发挥宪法实施主体的协作性。四要完善保障性制度,加强对宪法的宣传教育研究,增强全社会的宪法意识。
完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。习指出:“推进科学立法,关键是完善立法体制。”完善立法工作格局是立法体制机制改革的方向和重点。一要坚持党对立法工作的全面领导,确保用党的创新理论指导立法工作,把握立法的正确政治方向,同时严格执行向党中央请示报告制度,立法工作中的重大决策、重大事项、重要情况,及时主动向党中央请示报告。二要发挥人大在立法工作中的主导作用,加强人大对立法工作的组织协调,科学制定立法规划和计划,统筹推进立法工作,平衡各方利益,凝聚立法共识。三要充分的发挥政府在立法工作中的作用,加强政府部门间的协调,提升立法的针对性和可行性。四要完善各方参与的立法格局,强化民主立法,注重拓宽社会各方有序参与立法的途径。
统筹立改废释纂,加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。法律体系必须随时代发展和实践需要而持续不断的发展完善。结合实际需要,坚持系统观念,通过统筹立改废释纂等多种形式,推动国家各方面制度更完善,是立法工作的基础要求。一要积极地推进国家安全、科学技术创新、公共卫生、生物安全、生态文明、风险防范、金融等重要领域立法,对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制定、及时修改。二要加快人工智能、大数据、云计算等领域立法步伐。三要以捍卫国家主权、安全、发展利益为立法导向,逐步提升国家安全领域的立法质量,逐渐完备反制裁、反干涉、反“长臂管辖”法律和法规,形成系统完善的涉外法律和法规体系。
完善合宪性审查、备案审查制度。合宪性审查、备案审查制度是推进宪法实施和监督的重要抓手之一。合宪性审查是对法律和法规形成前、执行中和实施后的一种全过程审查,这一工作能有效增强立法的民主性、科学性。完善合宪性审查制度,要明确合宪性审查的原则、内容和程序,完善以合宪性咨询为主的事先审查、以法律草案民主审议为主的事中审查、以多元主体提请复审为主的事后审查。备案审查制度是合宪性审查制度的重要内容。制定出的规范性文件都应当依法依规向审查机关报送备案,由审查机关对其中的涉宪性、合宪性问题进行审核检查,对不符合宪法规定、宪法原则、宪法精神的内容予以纠正。完善备案审查制度,要逐步明确备案审查的原则与目标,围绕“有件必备、有备必查、有错必纠”的要求做相关制度建设,为更好开展备案审查工作提供制度保障。
探索区域协同立法。区域协同立法是新时代深入实施区域协调发展战略的重要保障和制度创新,一方面能够发挥各地区优势,弥补法律供给的不足,形成互补效应;另一方面能解决跨地区法治问题,促进区域协调稳定发展。探索区域协同立法,一要构建区域协同立法工作机制,覆盖从法律出台到实施全过程。二要构建区域协同立法协调机制,从关系协调、资源接入、信息传递等方面提供机制保障。三要提高区域协同立法制度效应,形成区域协同法治效应。
健全党内法规同国家法律和法规衔接协调机制。党内法规和国家法律和法规都是中国治国理政的制度支撑,二者统一于中国特色社会主义法治体系之中,具有衔接协调的必要性、正当性和可行性。党内法规和国家法律和法规在形成机制、作用方式和规制对象上存在一定的差异,但二者也存在同质性,比如,在功能上互补、在价值取向上一致等。健全党内法规同国家法律和法规衔接协调机制,要从健全二者制定主体的沟通机制、完善二者的协同运行机制、健全二者的协调程序机制三个方面着力,形成相辅相成、相互促进的格局。
建设全国统一的法律和法规和规范性文件信息平台。全国统一的平台能够全面汇集全国范围内的法律和法规和规范性文件资源,为社会各界提供统一、便捷、规范、高效的查询服务。建设此平台,一方面有利于提高法律和法规和规范性文件资源获取的透明度和效率,另一方面有利于加强法律和法规和规范性文件的统一管理,为推进数字政府转型奠定基础。建设全国统一的法律和法规和规范性文件信息平台,要从规范信息发布、加强信息管理和便利信息获取三个方面着力,明确信息发布和维护的主体及责任,促进平台运营维护工作的制度化规范化,实现信息分类分级、“立、改、废”全生命周期管理。
[1]中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定[M].北京:人民出版社,2024.